投标截止时间前，重新密封的投标文件应该接收吗？

☆案情介绍☆

某供应商到四川中志万博体育网址代理有限公司（以下简称“四川中志”）投标，万博体育网址文件规定投标截止时间是上午11点，该供应商提前40分钟到达代理公司指定开标室。四川中志工作人员在接收投标文件时发现投标文件装在一个牛皮信封里，牛皮信封的封口处并没有贴封条（仅用线系，拉开后可看到里面投标文件封面），牛皮袋外面也没有按万博体育网址文件要求进行标识。不满足万博体育网址文件“开标一览表与投标文件分开单独密封包装，每一个包装的最外层应标明采购项目名称、编号、包件号……”的要求。四川中志工作人员以投标文件没有满足万博体育网址文件的密封要求为由拒收。并告之在投标时间截止前可以重新密封递交。

10点55分，该供应商将重新密封好的投标文件再次递交，四川中志工作人员检查后符合万博体育网址文件要求，接收了此供应商的投标文件。现场的其他供应商情绪激动，表示该供应商多次递交投标文件，代理公司不应接收，应该直接做无效投标处理。

在投标截止时间前，密封不符合投标要求的投标文件应该拒收。那么，重新密封符合要求后，是不是还不能接收呢？

☆案情分析☆

一、投标文件未按要求密封，代理机构可以拒收吗？

《货物和服务万博体育网址投标管理办法》（财政部令第87号）第三十三条规定，投标人应当在万博体育网址文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。采购人或者采购代理机构收到投标文件后，应当如实记载投标文件的送达时间和密封情况，签收保存，并向投标人出具签收回执。任何单位和个人不得在开标前开启投标文件。逾期送达或者未按照万博体育网址文件要求密封的投标文件，采购人、采购代理机构应当拒收。

活动中，密封属于万博体育网址文件约定的实质性条款，根据财政部87号令，对投标文件的密封属于强制性规定，但对于如何密封、怎样密封，各单位和代理机构之间的差异很大。

案例中该供应商第一次递交的投标文件，经四川中志工作人员现场仔细检查后记录：投标文件密封处未粘贴、开口较大，通过开口可以看到里面的投标文件。四川中志工作人员认为此投标文件不在密封完好的合理范围之内，包装不具有封闭性，因此拒收。

二、供应商重新密封投标文件后，可以再次提交吗？

财政部87号令第三十四条规定，投标人在投标截止时间前，可以对所递交的投标文件进行补充、修改或者撤回，并书面通知采购人或者采购代理机构。补充、修改的内容应当按照万博体育网址文件要求签署、盖章、密封后，作为投标文件的组成部分。

根据以上规定，投标供应商在投标截止时间前都可以对投标文件进行修正。案例中，四川中志工作人员并未正式接收其投标文件，投标截止时间也没到，因此在投标截止时间前，代理公司有义务告之投标人按万博体育网址文件的要求进行密封，再重新递交，不存在违反法律规范的行为。

三、重新提交的投标文件，代理机构可认定为无效投标吗？

财政部87号令第五十条规定，评标委员会应当对符合资格的投标人的投标文件进行符合性审查，以确定其是否满足万博体育网址文件的实质性要求。第六十三条列出了以下六种情形属于投标无效：

（一）未按照万博体育网址文件的规定提交投标保证金的；

（二）投标文件未按照万博体育网址文件要求签署、盖章的；

（三）不具备万博体育网址文件中规定的资格要求的；

（四）报价超过万博体育网址文件中规定的预算金额或者最高限价的；

（五）投标文件含有采购人不能接受的附加条件的；

（六）法律、法规和万博体育网址文件规定的其他无效情形。

从以上规定中不难看出：1.作为代理机构没有权利认定投标无效；2.评标委员会认定投标无效只基于以上几种情形。明显一至五种情形都不涉及案例中的密封问题。关于第六种，代理机构的通常做法是将密封有问题的投标文件交给评标委员会处理。

关于密封问题应该根据财政部87号令三十三条，在交接投标文件时解决，而不应该在万博体育网址文件中把开标时的密封情况约定为交由评标委员会认定。

参考原来的《货物和服务万博体育网址投标管理办法》（财政部18号令，已作废）第四十条：开标时，应当由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由万博体育网址人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由万博体育网址工作人员当众拆封，宣读投标人名称、投标价格、价格折扣、万博体育网址文件允许提供的备选投标方案和投标文件的其他主要内容。未宣读的投标价格、价格折扣和万博体育网址文件允许提供的备选投标方案等实质内容，评标时不予承认。

如果把密封问题交给评标委员会认定，对投标人是不利的：1.密封不合格，为“万博体育网址文件规定的其他无效情形”，作无效投标处理。2.密封合格，但开标时价格未宣读，评标时不予承认。

四、对投标文件的密封认定不能机械地追求形式合规

在实际操作中，大部分投标人都是接近截止时间来递交投标文件的，不是每个供应商都那么“幸运”，有充足的时间对密封不合格的文件重新进行修正。

财政部公布的11号指导性案例，就因密封问题导致投标文件被作无效投标处理。

财政部11号指导性案例具体情况是这样的：采购人H委托代理机构G公司公开万博体育网址某项目。未中标的J供应商向财政部提起投诉，投诉事项为：评标委员会以J公司投标文件未密封完好而认定其投标无效，代理机构G公司开标程序不合法、不合规。财政部依法受理此案，并向相关当事人调取证据材料。根据现场监控显示，J公司的投标文件密封包装有一2厘米的开口，代理机构工作人员现场表示并不能看到里面的文字内容，故唱标。评审委员会却认定J公司密封不合格，不能通过符合性审查。

财政部调查后认为对投标文件密封完好的要求应当在合理范围内，不能过于机械地追求形式合规，增加供应商交易成本。该案例中，虽然J公司投标文件外封装存在轻微瑕疵，但不实质影响封闭性，不能仅以此认定J公司投标无效。

五、投标文件为什么要密封？密封要求是什么？

关于密封追根溯源到上世纪80年代初，世界银行贷款项目万博体育网址文件、采购文件以及《货物采购国内竞争性万博体育网址文件》等对投标文件做出过相关规定：

1.投标书应当密封提交；

2.允许投标人采用邮寄或亲自送达的方式提交投标书等。

上世纪万博体育网址投标作为我国改革开放引进的产物，在最初，投标文件均采用邮寄送达。

邮寄投标文件密封是为了防止投标文件被错放、邮寄快递过程中因运送各种原因造成的投标文件破损、缺失、拆封被篡改、替换等情形，保护投标人的利益，包括保护投标人的商业秘密免受侵害，保护文件内容不被其他人特别是潜在供应商知悉，即使邮寄的投标文件迟到，原封原址退回也不会让其他人知悉标的内容及商业秘密。

我国在建设工程领域，也对万博体育网址文件的密封有明确法律规定。《万博体育网址投标法》第三十六条规定：开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由万博体育网址人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。

《万博体育网址投标法实施条例》第三十六条规定：未通过资格预审的申请人提交的投标文件，以及逾期送达或者不按照万博体育网址文件要求密封的投标文件，万博体育网址人应当拒收。万博体育网址人应当如实记载投标文件的送达时间和密封情况，并存档备查。

在活动中，对密封问题也有明确的法律要求。财政部87号令第二十条规定，采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的特点和采购需求编制万博体育网址文件。万博体育网址文件应当包括以下主要内容：……投标人须知（包括投标文件的密封、签署、盖章要求等）。第三十二条规定，投标人应当按照万博体育网址文件的要求编制投标文件。投标文件应当对万博体育网址文件提出的要求和条件作出明确响应。

由此，万博体育网址文件中应当对密封情况作出规定。投标人，应当按万博体育网址文件要求密封递交投标文件。

财政部87号令第三十三条规定，投标人应当在万博体育网址文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。采购人或者采购代理机构收到投标文件后，应当如实记载投标文件的送达时间和密封情况，签收保存，并向投标人出具签收回执。任何单位和个人不得在开标前开启投标文件。逾期送达或者未按照万博体育网址文件要求密封的投标文件，采购人、采购代理机构应当拒收。

根据以上法条和财政部对11号指导案例的处理，可以看出接收投标文件，检查密封完好的工作由代理机构和采购人完成。

六、为什么在唱标前还要对密封情况进行检查？

既然说到万博体育网址文件在签收时检查密封情况，由采购人和代理机构根据万博体育网址文件要求判断是否密封标识完好，是否接收？那为什么又规定在唱标前还要对密封进行检查呢？财政部87号令第四十一条规定：开标时，应当由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况；经确认无误后，由采购人或者采购代理机构工作人员当众拆封，宣布投标人名称、投标价格和万博体育网址文件规定的需要宣布的其他内容。

通常认为，在开标唱标过程中密封检查原义是检查万博体育网址人（代理机构）对已经接受的投标文件的密封是否存在保管不当、人为破坏等问题，以保护投标人的权益，与提交时检查投标人的密封与标识是有区别的。

七、万博体育网址文件中的密封要求应当怎样设置？

万博体育网址文件设置密封条件时应简单清晰，不能机械、刻薄、繁琐，比如要求几号字体、封条什么样式、盖章在哪个位置等形式上的要求，避免造成供应商刻意追求形式合规，避免因为密封问题产生不良竞争，引起质疑、投诉等不必要的纠纷。

原来的《货物和服务管理办法》（财政部18号令，已废止）中有因密封不合格作无效投标处理的规定。其第五十六条是这样规定的：投标文件属下列情况之一的，应当在资格性、符合性检查时按照无效投标处理：（一）应交未交投标保证金的；（二）未按照万博体育网址文件规定要求密封、签署、盖章的；（三）不具备万博体育网址文件中规定资格要求的；（四）不符合法律、法规和万博体育网址文件中规定的其他实质性要求的。

而在现行的财政部87号令中相对应的条款中已没有关于密封情况作无效投标处理的内容。财政部87号令第六十三条规定：投标人存在下列情况之一的，在符合性检查时按照无效投标处理：投标文件未按万博体育网址文件要求签署、盖章的；法律、法规和万博体育网址文件规定的其他无效投标情形。

因此，从保护投标人权益出发，采购人、代理机构在编制万博体育网址文件时应对投标文件的密封作出要求。开标时要做好核查、接收登记和保管工作。

（来源：四川中志微信公众号）