完善法律法规制度 治理串通投标

串通投标是公共资源交易领域的顽疾，是一个世界性的难题。串通投标造成了市场竞争的逆向淘汰，严重侵蚀了国家和社会公共利益，破坏了社会主义市场机制运行秩序。治理串通投标困难有很多原因，其中法律法规制度不完善是一个重要因素，应当高度重视。

我国对串通投标规制存在不足

2000年，《中华人民共和国万博体育网址投标法》（以下简称《万博体育网址投标法》）颁布；2003年，《中华人民共和国法》（以下简称《法》）颁布，对于串通投标的规制，两法的实施条例中有部分条款涉及，但总体来说其规制存在以下不足。

一是对串通投标缺乏独立专项的立法。目前，对串通投标的规制主要散见于《万博体育网址投标法》《法》《中华人民共和国反垄断法》及其实施条例的部分条款之中，规制原则比较简单，操作性不强。而参考国际做法，日本出台了《排除及防止参与串通投标等行为的法律》，美国出台了《贪污受贿、渎职及利益冲突法令》和《反回扣法》，世界银行出台了《关于预防和打击国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷和赠款资助项目中的欺诈和腐败行为的指导方针》等。我国亟须出台《防止串通投标法》。

二是在立法原则上对打击处罚研究较多，从源头上规制治理研究比较少。目前，我国对串通投标的规制，主要是列出几种情形，然后规制其处罚标准及追究刑事责任。国际组织及西方国家对于串通投标的规制，侧重于从源头上防治，强调如何提高万博体育网址投标的透明度、防止歧视性、增加市场的竞争性，如何疏通投诉、救济、监督处理机制等，值得参考借鉴。

三是对串通投标的责任追究比较单一。我国现行法律法规对串通投标的责任追究，通常是经济罚款和刑事责任，对当事人的民事责任和行政责任规定比较少。对于刑事责任的追究也存在着原则多、具体细则少、操作自由裁量权范围过于宽泛的问题。如对于串通投标造成的严重后果，其定义、判断标准和计算标准等都需要进行明确规定。

四是对串通投标的投诉救济处理、监督仲裁渠道尚不畅通。由于不同部门行业职能交叉重叠，“全管全不管”的现象仍然存在，质疑、异议、投诉时常遭遇玻璃门、弹簧门问题。另外，行业主管部门也存在作为当事主体应该回避而未回避的问题。我国现行经济管理体制，仍然处在从计划经济向市场经济转型期间，许多公共工程项目和工程项目，仍然由行业主管部门作为万博体育网址人实施，出现串通投标问题，往往与万博体育网址人有千丝万缕的关系。在质疑、异议中，又往往由万博体育网址人负责处理，就必然存在当事人主体应该回避没有回避的问题，即运动员与裁判员不分的问题。对于串通投标的规制，存在着制度上、机制上、法律上的缺陷。

如何完善规制治理串通投标

对于串通投标的规制，世界各国都在探讨研究，取得了许多有效的成果。我国对于串通投标规制的探索一直在进行中，关于如何完善我国对串通投标的规制，应该从以下几个方面进行着手。

建议制定《公共资源交易法》

公共资源交易领域的串通投标问题，产生原因非常多，而法律制度不完善已经成为非常重要的问题。公共资源交易事业不断发展，对公共资源交易法律规制建设提出了新的要求。实行公共资源集中交易，如何进一步规范工程建设、、产权交易、土地招拍挂行为，减少管理漏洞及人为因素的干扰；如何预防和遏制在公共资源配置中出现的串通投标行为和腐败问题；如何适应社会主义市场经济改革，创新公共资源交易监督管理体制，都还缺乏法律规制的有力支撑，严重影响了公共资源交易事业的健康发展。

公共资源交易法律法规体系由法律、法规、规章及规范性文件构成。目前，我国仅有《万博体育网址投标法》和《法》两部法律和一些行业部门规章，并不能满足公共资源交易事业发展的需要，亟须制定出台《公共资源交易法》等一系列法律法规。

1.制定出台《公共资源交易法》意义重大

一是我国公共资源拥有量、交易量为世界之最。每年有几十万亿元交易额的公共资源交易，交易是否公平、交易效益如何，直接关系到人民大众和国家的利益。二是我国从计划经济模式转型为社会主义市场经济模式，公共资源的配置从计划到市场，必须要有一整套适应市场经济的法律法规，出台《公共资源交易法》是社会主义市场经济的客观需要。三是公共资源交易从分散到集中，从无序到有序，迫切需要统一的交易规则、制度、程序、标准等规范，需要统一的监督、管理、信用、信息、投诉、救济、仲裁等法律法规，需要对交易各方的权利、责任、义务进行法律的界定等，出台《公共资源交易法》是公共资源交易现实的需要。四是公共资源交易领域腐败问题频发，高压反腐已经初见成效，然而，治本之策任重道远，出台《公共资源交易法》是反腐倡廉治本之策的迫切需要。

2.《公共资源交易法》及其法律体系基本内容的初步设想

《公共资源交易法》及其法律体系是一个复杂庞大的体系，需要逐步建立完善。应顺应公共资源交易事业发展的需要，在现有法律法规的基础上，整合《万博体育网址投标法》《法》等一系列法律法规，按照社会主义市场经济的原则，实现公共资源交易效益最优化的目标，建立健全监督管理体系，提升公共资源交易的治理能力。《公共资源交易法》及其法律体系基本内容的初步设想如下。

（1）建立完善公共资源交易监督管理法律法规体系

①建立统一的公共资源交易监督管理体制。整合公共资源交易监管职能，着力解决公共资源交易监管职能分散问题，从法律上理顺符合市场经济运行逻辑、公开透明、权力制衡的监督管理机制，建立健全社会监督机制，从体制上、机制上治理串通投标。②建立公共资源交易信用监督管理法律法规体系。明确信用管理的内容、标准、评定办法，制定信用监督程序、失信的责任、处罚的方式标准等。③建立公共资源交易社会监督管理法律法规体系。明确公共资源交易透明化、公开化的程序标准，社会监督的权力、责任，投诉救济的渠道、程序，行政部门处理的时效和责任等。④建立公共资源交易智慧监督管理法律法规体系。明确公共资源交易智慧监督管理的法律地位和作用，智慧监督管理的标准、范围和质疑的程序等。⑤建立公共资源交易投诉处理程序法规体系。明确投诉的权利、程序、时效，受理的时间规范、处理的责任等。

（2）建立公共资源交易责任法律法规体系

以强化法人主体责任为重点，以合同管理为核心，充分发挥公共资源交易监督管理的作用。①建立以合同管理为核心的责任规则。明确公共资源交易全过程中合同各方的经济、法律责任，细化责任标准，做到各负其责。②建立投资概算管理责任制度规则。明确投资概算的科学性，投资变更的严肃性，投资管理的责任性，制定相应的经济法律责任。③建立万博体育网址项目跟踪审计制度规则。明确万博体育网址项目全程跟踪审计的法律地位，审计的程序、内容，追责和处罚的标准等。④建立万博体育网址人、投标人、万博体育网址代理机构、评标专家、交易中心和监督管理机构的责任制度规则。明确各自在公共资源交易全过程中的法律地位、权利、责任、追责的程序、处罚的标准等。

（3）完善各类公共资源交易法律法规体系

完善工程万博体育网址投标交易、交易规则，土地矿产出让交易、国有产权等国有资产转让交易规则，完善国有特许经营权、知识产权等无形资产交易规则等。

（4）建立公共资源交易平台法律法规体系

建立公共资源交易目录管理规则，建立公共资源交易程序规则，建立公共资源交易平台见证程序规则，建立公共资源交易平台服务管理规则等。

（5）制定公共资源交易信息管理法律法规体系

制定公共资源交易电子化管理规则，制定公共资源信息资源整合共享管理规则等。

建议单独设立《防止串通投标法》

日本、美国、欧盟已出台了类似法律，我国现在关于防止串通投标的规制处于碎片化的状况，零星、分散、不成体系，处于无法可依、无章可循的状况。《防止串通投标法》主要考虑以下几个方面的内容。

1.突出万博体育网址投标的透明性、非歧视性、市场充分竞争性的原则，充分发挥公共采购资金的作用，在这些原则的基础上出台相应的规定。

2.对万博体育网址人（采购人）、投标人、代理人（中介组织及人员）、评标专家、交易服务人员以及监督管理人员，关于涉及串通投标的情形，对各个环节出现的串通投标情形，各部门行业出现的串通投标情形，尽可能列举出来，并明确相应的民事、行政和刑事责任及处罚标准。

3.为了体现透明性、非歧视性和市场充分竞争性的原则，要制定万博体育网址投标全过程的规制，做到纵向到底，横向到边。

4.打破地方保护主义的怪圈，实现全国统一市场、统一标准、统一程序。为了规制串通投标，要从打破地方保护主义的角度来立法，杜绝以地方保护主义进行串通投标的行为。

5.构建公共资源交易的信用体系。市场经济就是信用经济，构建信用体系是遏制串通投标的必要生态环境。

6.构建公共资源交易的质疑投诉救济体系，明确质疑投诉的程序、受理机构、审理机构、审理时间、损害补偿标准，过错方的民事、行政、刑事责任等。

7.关于串通投标各方当事人民事、行政、刑事责任的认定标准，承担相关责任的主体和追究责任人的程序、处罚的标准、从宽处理的条件等。

完善公共资源交易标准化建设

标准化是管理现代化的重要标志，也是提升管理现代化水平的重要手段。公共资源交易标准化建设应该坚持以需求导向，以简化服务环节、优化服务流程、压缩自由裁量空间为重点，实现公共资源交易全过程有章可循、规范操作、监督有方，体现公开、公平、公正、择优择强的宗旨，得到市场主体和社会各界的认同。而在我国，公共资源交易标准化建设刚刚起步。2019年4月，中国物流与采购联合会发布了《国有企业采购操作规范》；2019年5月，国家发展改革委办公厅发布《公共资源交易平台服务标准（试行）》，在试点、总结的基础上，从8个方面确立了平台服务标准，对公共资源交易平台的规范化运行发挥了积极作用。应推动万博体育网址投标全过程各环节的操作、流程、文本等实行标准化，使各方当事主体的行为实现标准化运行。

（作者单位：湖北省公共资源交易监督管理局）